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转变职能 构建统一监管体系下
地方金融管理新格局
信息来源:    发布时间:2013-12-28 12:39    浏览次数:8900988
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省金融办党组书记、主任  黄文俊

 

十八届三中全会提出,必须切实转变政府职能。当前,加强金融领域政府职能转变,深化金融改革,要牢固树立“底线思维”,努力构建统一监管体系下的地方金融管理新格局,进一步理顺政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系,保证中央政令畅通,发挥好中央和地方两个积极性,促进金融监管体系高效协调运转,坚决守住不发生系统性和区域性金融风险的底线。

一、直面现实,认清现行金融监管模式效能的部分缺失

随着我国经济全球化、市场化进程的加快,现行的金融监管体制已跟不上金融创新的节奏,逐渐暴露出诸多问题,出现监管效能部分失效的现象,必须做好政府职能转变、简政放权这篇大文章,进一步激发市场活力,服务人民群众。

(一)金融混业经营的发展趋势导致金融监管效能部分失效。近年来,我国金融创新步伐迅速迈进,金融混业经营已渐成潮流。在混业经营的大格局下,金融机构的业务渗透与交叉使得非主管的监管部门难以跨部门进行有效监管。责、权、利的重叠交叉往往产生权力纠葛,特别是在审批权上会出现重复和争夺,在责任追究时又易出现监管与处置真空,随之产生了监管成本高企与监管效率低下,并加重了“金融脱媒现象。面对层出不穷、花样繁多的非法金融活动以及各种各样的民间融资机构“野蛮生长”,现有监管体系显得越来越力不从心,综合管控的边际效能往往呈递减趋势,核心缺陷是制度缺位。

(二)过于狭窄的监管内容和范围导致金融监管效能部分失效。中央金融监管部门把监管的主要精力放在了机构审批和合规性监督上,缺乏针对性的对日常运营、资产质量和财务状况等的科学监管措施,在建立金融机构退出机制上更是乏善可陈。从监管范围看,监管部门把监管资源过多地放在了大型商业银行上,对其他银行和非银行金融机构的监管指导则略显宏观。证券业、保险业的情况也相类似,均存在“重大轻小”的倾向。前段时间出现的银行体系流动性异常,利率短期飙升;社会融资规模大幅扩张,但未能进入实体经济等现象,体现出监管的相对滞后,监管的有效性和覆盖面日显不足。

(三)区域金融发展的差异性导致金融监管效能部分失效。目前出台的金融监管法规和政策,通常是从“全国一盘棋”出发的,又偏重于依据东部沿海经济金融发达地区的情况而制定。导致东部地区的金融发展水平越来越高,金融深化特征初现;而中西部地区与东部的差距越来越大,“金融抑制”状态未发生实质性变化。我国地域经济发展不平衡形成的区域金融发展的巨大差异性,导致各地金融风险呈现出不同的表现形态,区域金融监管的重点与方式理应具有差别化和针对性。此外,现有的金融监管部门布局导致地市级以下特别是县域金融监管力量日渐薄弱,不可避免地出现了监管地域真空,使得监管效能部分缺失的问题日益显现。

(四)金融资源供给的不均衡导致金融监管效能部分失效。目前中央金融监管部门和大型金融机构的垂直管理体制,决定了绝大部分的金融调控资源掌控在中央手中,金融资源配置效率递减趋势明显。为了应对越来越大的由改善民生与发展经济带来的资金压力,地方政府与中央金融单位的政策互动出现不平衡,个别地方甚至有选择性地执行金融监管政策,一定程度上影响了“一行三会”监管效能的发挥。近年来,各类创新型金融机构迅速发展,但监管按钮在上面,风险化解留在下面,责权严重脱节。中央监管部门与地方政府未形成完善的监管协调工作机制,导致了地方政府金融协调服务部门的“监管尴尬”。

二、把握方向,坚定不移走中国特色金融监管体系改革之路

与十多年前相比,现在人们对金融监管体系改革的复杂性和艰巨性有了更加深刻的认识,诉求不同、角度不同,所期待的改革路径也难免不同。面对进一步全面深化改革新形势,十八届三中全会强调,坚持党的领导,贯彻党的基本路线,不走封闭僵化的老路,不走改旗易帜的邪路,坚定走中国特色社会主义道路,始终确保改革正确方向。习近平总书记语重心长地要求,在方向问题上,我们头脑必须十分清醒。李克强总理指出,“政府职能转变和机构改革是一场自我革命”。金融监管体系改革同样如此,必须坚持民意为先、舍利为公,有敢啃“硬骨头”的勇气,义无反顾、一抓到底。

(一)既要顺应全球金融发展的总趋势,又要坚持突出中国特色。我们是一个大国,改革推进到现在,已经进入了深水区,到了这一阶段,任何一项重大改革举措,都会牵一发而动全身,必须认真调查研究,综合考量形势,慎重做出决断。一方面,要积极主动参与危机后国际金融新秩序重建,履行中国应尽的责任。面对当前“躲不开、绕不过”的金融监管体制障碍,如果消极应对,将问题击鼓传花,固然可能稳定一时,但“危机”就可能跑在“改革”前面,矛盾更多、危险更大,可能丧失发展机遇,甚至落入“转型期陷阱”。当前,面对美国力推的TPP(跨太平洋伙伴关系协议)和TTIP(跨大西洋贸易与投资伙伴协议),我们不能妄自菲薄,犹豫徘徊,而要积极主动加入谈判进程,提高在国际金融新秩序建立过程中的知情权、话语权和规则制定权,并主动推动我国金融监管体制改革,化解国际上传递的“改革”压力。另一方面,我们不能“因噎废食”,还是要坚持突出中国特色。美国、欧洲的金融市场过度自由发展,金融创新过度,金融监管跟不上创新的节奏。与之相对应,我们的金融市场管制过严,自由发展受抑制,金融创新严重不足,国际金融监管改革针对欧美开出的“药方”不一定适合我们。在面对国际社会传递的压力时,我们要保持很强的政治敏锐性,高度警惕西方少数人打着帮助中国开展金融监管改革的旗号,妄图搞乱中国的阴谋,防止西方某些国家借机把金融危机转嫁到我国。必须坚持在中国特色社会主义道路上推进金融监管体制改革,参与TPP谈判时,要冷静观察,登高望远,审慎决策,以促进金融更好为实体经济服务为根本目标,不断研判形势、调整对策,决不能在根本性问题上出现颠覆性错误。

(二)既要坚持构建全国统一的监管体系,又要照顾我国各地经济金融发展的差异性。我国统一的金融市场体系,决定我们必须坚持在党的领导下,把更好发挥市场在资源配置中的基础性作用作为下一步深化改革的重要取向,加快形成统一开放、竞争有序的市场体系,着力清除市场壁垒,提高资源配置效率。一方面,要顺应金融混业经营的趋势,做好监管体系改革的上篇文章,进一步加大统一监管的力度。考虑到短期内不会推出金融监管大部制改革举措,现阶段要充分发挥金融监管协调部际联席会议的作用,扩大其权限,并逐渐过渡到全面负责金融监管、金融改革与发展的战略规划制定、金融监管机构的协调、金融创新的监管、交叉业务及金融控股公司的监管、金融风险控制等,建立跨市场的、连续性的、统一的功能型监管体系。另一方面,要照顾各地经济金融发展的差异,做好监管体系改革的下篇文章,构建地方金融管理新格局。根据各个地方不同的经济水平、历史文化、地理位置和信用传统,实施差别化的地方监管政策。在监管制度的设计上,要从是否有利于解放和发展生产力的角度出发,进一步解放思想,放开步子,突出统一布局、双层监管,优先启动金融监管的分设化,着力构建地方金融管理新格局,以适应区域差异化下金融发展的需要。

(三)既要搞好金融监管体系改革的顶层设计,又要运用好摸着石头过河的改革方法。面对发展中层出不穷的新情况新问题,我们进行的任何改革都不可能毕其功于一役,更不可能一劳永逸,必须始终着力推进。一方面,要统筹谋划,搞好金融监管体系的顶层设计。不谋全局者,不足以谋一域。金融监管体系的改革是一个“硬骨头”,单靠监管部门或地方政府的力量,是无法完成的。这需要中央在深入调查研究的基础上,围绕金融机构更好地支持实体经济,增强应对各种风险的能力,维护金融稳定这一目标,提出全面深化金融监管体系改革的顶层设计和总体规划,就改革的战略目标、战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式提出总的安排,加速改革向纵深推进。另一方面,要摸索经验,运用好摸着石头过河的改革方法。我国改革开放的实践充分证明,摸着石头过河是一种很好的方法,在深化期、攻坚期也必须坚持。近年来,各地摸着石头过河,纷纷成立地方政府下辖的金融协调服务部门,多地还提出要建设金融中心,为本区域内的实体经济提供更好的金融信息、资金供给和金融服务。在金融监管体系改革上,要着眼于调动地方政府的参与积极性,更多地采用摸着石头过河的方法,试点探索,投石问路,总结经验,凝聚共识,到时候再在全国推广也就更稳当了。

三、博采众长,努力构建统一监管体系下的地方金融管理新格局

过去,我们言必称美国,谈起完善金融监管体制,大都拿美国经验说事。但美国次贷危机引发的全球金融危机告诉我们,只有适合自己的才是最好的。我们要认真学习领会党的十八大、十八届三中全会和习近平总书记一系列重要讲话精神,广泛吸收借鉴世界各地金融监管体系建设中的优良做法,整体构思,通盘考虑,上下贯通,优化政府组织结构,构建地方金融管理新格局。

(一)做好顶层设计,理顺中央与地方在金融管理权责上的分工关系。观察深陷金融危机中的世界各国,加拿大金融业表现不俗,被世界经济论坛评为全球最稳健的银行系统,其联邦和省分权、协作又高度统一的体系值得借鉴。其联邦金融监管机构集中关注风险体系,省金融监管集中关注金融服务的监管分工经验启示我们,在地域广阔、地区经济金融发展差异较大的大国,必须加大职能转变、简政放权的力度,对金融监管进行适当分权。借鉴加拿大的经验,按照十八届三中全会关于“界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任”的要求,要加大放权力度,构建以中央统一监管为主,地方金融监管为辅,中央侧重业务监管,地方侧重金融管理,中央与地方协力监管大型金融机构及其分支,地方集中精力监管地方金融机构和创新性金融机构的既有统一又有分工,既有分工又有协作,既有合作又有制约的地方金融管理新格局。地方政府要服从中央对地方金融工作的指导、协调和监管,接好中央下放的监管权力,并把应该放给市场、社会的,不折不扣地放下去、放到位,把该管的管起来、管到位,维护金融业改革发展战略、金融宏观管理政策、监管规则与标准的一致性和权威性,确保金融风险的有效防范。

()完善监管法律体系,为构建地方金融管理新格局提供充分的法律依据。观察世界各国,大都是先制定相关法律,才开始着手完善金融监管体系。美国金融监管体系的重建计划,历时两年多,经过多次修改后才由奥巴马正式签署。加拿大定期系统修改过时的法律法规,欧盟、英国在金融危机后及时吸取金融危机教训,并将之写入法律。“以法律性文件为基础和依据的金融监管协调机制,是更有协调效率的制度安排”。我国应借鉴国外金融监管立法经验,尽快制定《金融监督管理法》,进一步完善金融监管的法律体系,以使地方金融监管有法可依。并尽快出台能够涵盖所有金融业务的、具有严密性、配套性和协调性的相关法律法规和实施细则,增强地方金融监管的可操作性。在机构保障方面,应整合分散在多个政府职能部门的金融管理职责,明确由地方政府金融协调服务部门对地方金融实行统一规划、管理、协调、服务,着力解决多头管理的问题。

()加强信息共享,构建中央和地方信息收集、交流与共享的新格局。金融市场上的信息不对称是始终存在的,在全球金融市场动荡的今天,资本的逐利本性会更加驱使其制造各种舆论以实现获利的目的。从国外经验来看,加拿大联邦政府和各省建立了信息沟通渠道,日本的金融厅与日本银行在实际工作中经常互换信息,韩国对金融监管委员会和央行之间的信息共享做出强制性要求。当前在制度层面上,我国应尽快建立信息收集、交换与共享方面的制度安排,明确界定共享信息的性质、内容、方式以及保障机制。具体操作上,可以先从建立一行三会在地方的分支机构和地方政府金融协调服务部门的信息共享机制上着手。一行三局及时提供有关银行、保险机构、证券市场的信息和中央金融监管部门掌握的与本地区有关的金融监管信息,地方政府金融协调服务部门及时提供省委省政府有关战略部署、实体经济发展、小额贷款公司、担保机构、创新型金融机构及融资平台有关信息,为构建地方金融管理新格局打下坚实的信息合作基础,更好地防范金融风险。







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